Cuatro planes, una trayectoria

Pemex es el caso mejor documentado de un modo de falla que reaparece en las empresas estatales dentro de sistemas políticos democráticos. Administración tras administración lanza un programa de reforma creíble, los observadores internacionales toman cada uno en serio, las métricas financieras mejoran durante un tramo y la trayectoria operativa de la compañía sale del otro lado sin cambios. El patrón lleva décadas sosteniéndose. Cada vez, la prensa financiera y el comentario político producen una explicación de por qué falló ese plan en particular, y cada explicación se detiene antes de llegar al patrón mismo. Ningún relato de un plan aislado alcanza a tocarlo.

Las cifras fijan los términos del problema. A lo largo de cuatro administraciones presidenciales, México ha lanzado cuatro planes de reestructuración de Pemex, ha anunciado cuatro conjuntos de metas de producción y de resultados financieros, y ha corrido cuatro rondas de reforma organizacional. En ese mismo lapso, la producción de crudo cayó cerca de veintiocho por ciento en una década, la pérdida de 2024 rondó los treinta mil millones de dólares y la deuda superó los cien mil millones en su punto máximo, antes de que un refinanciamiento con respaldo soberano a lo largo de 2025 la llevara a su nivel más bajo en once años. La línea de producción no se dio por enterada. Cada plan anterior al actual se propuso revertir esas tendencias, y cada uno resultó lo bastante creíble en su lanzamiento como para recibir tratamiento serio de analistas energéticos y agencias calificadoras. Ninguno modificó la trayectoria de un modo que sobreviviera al ciclo político que lo produjo.

La repetición pide más explicación que el declive. El agotamiento de los yacimientos, la infraestructura envejecida y la mala asignación de capital están bien documentados, y arrastrarían la producción hacia abajo bajo cualquier arreglo de gobernanza. Lo que resiste la explicación ordinaria es que cuatro administraciones de orientaciones políticas distintas, cada una calibrando su plan a las condiciones operativas y financieras que tenía enfrente, hayan producido resultados que los datos de trayectoria no logran distinguir entre sí, ni de la ruta que la compañía habría seguido sin plan alguno. Si hubiera fallado un solo plan, la ejecución sería la respuesta, y la administración siguiente diseñaría algo más entregable. Cuando cuatro planes consecutivos no mueven una trayectoria, la respuesta es estructural, y una respuesta estructural tiene que explicar por qué todos los planes, sea cual sea su diseño, terminan en el mismo lugar.

Las cuatro administraciones abarcan dos décadas. Felipe Calderón abrió el debate sobre la liberalización regulatoria entre 2006 y 2012. Enrique Peña Nieto produjo la reforma energética de 2013 y 2014, que reajustó en el plano constitucional la relación de Pemex con el capital privado y con el Estado mexicano. Andrés Manuel López Obrador revirtió elementos clave de esa reforma entre 2018 y 2024 y recentralizó la autoridad sobre el rumbo de la compañía. Claudia Sheinbaum conduce su propia reestructuración desde finales de 2024, en continuidad con la línea operativa que fijó su antecesor. Cuatro orientaciones, cuatro filosofías de reforma y una trayectoria que cierra cada sexenio lo bastante parecida a como lo abrió para que ninguna de las cuatro pueda atribuirse haberla alterado.

La distinción que el relato financiero no termina de ver, y que el relato político resiste de manera activa, es la que separa un mal plan de una condición estructural que vuelve inabsorbibles los planes buenos. Ninguno de los dos relatos está en posición de nombrar esa condición, ya que nombrarla implica arreglos que ninguno de los dos puede tocar. Pemex necesita el encuadre estructural. Solo ese encuadre explica cómo se comporta la gobernanza de la transformación dentro de una empresa estatal que responde a la política democrática mientras opera una industria técnicamente exigente.

Lo que el relato financiero no alcanza

La descripción financiera de Pemex es exacta en el nivel en que trabaja, y esa exactitud es parte de por qué domina la atención que recibe la compañía. La deuda es real, la caída de la producción es real, las pérdidas son reales, y el relato las lee como consecuencia de decisiones operativas, de asignación de capital y de prioridades de política pública, que es lo que son. El problema está en lo que ese relato deja fuera. Describe los síntomas y nunca examina la arquitectura de decisión que los produjo.

La condición financiera de Pemex es el resultado de esa arquitectura, de modo que la pregunta que vale la pena hacer es quién decide lo que hace la compañía. La respuesta formal es la que daría cualquier corporación grande: el consejo decide, el director general ejecuta. La respuesta operativa es donde el relato financiero se detiene. Las prioridades presidenciales se imponen sobre la deliberación del consejo en todo lo políticamente sensible, y en un símbolo nacional de la soberanía económica mexicana eso cubre casi todas las decisiones que importan. El sindicato petrolero, el STPRM, sostiene acuerdos que restringen la dotación de personal, la clasificación de puestos y la movilidad laboral a lo largo de la operación. Los ciclos de nombramiento atados al sexenio rotan al liderazgo técnico antes de que alcance a acumular el conocimiento operativo que exigen el petróleo y el gas. Y la autoridad presupuestal sobre el despliegue de capital pasa por la Secretaría de Hacienda, así que quienes deciden a dónde va el capital aplican criterios fiscales a preguntas operativas. Nada de esto es incidental. Son los rasgos estructurales de cómo se gobierna la compañía, y juntos generan el patrón que la trayectoria financiera expresa.

Todo plan que mejoró las métricas sin tocar esta arquitectura mejoró la posición reportada y dejó intacta la fuente del declive. La ingeniería financiera trabaja sobre la expresión de un desalineamiento estructural, y el desalineamiento mismo queda fuera de su alcance. El trabajo es necesario, ya que la expresión es un costo real que alguien tiene que gestionar. También es insuficiente. La condición de fondo sigue operando, y sigue produciendo la cifra del año próximo por los mismos mecanismos que produjeron la del año pasado. La reducción de deuda de 2025 es la ilustración más reciente: una mejora en la posición reportada, diseñada con respaldo soberano, que nada dice sobre si cambió la arquitectura que generó la deuda.

Los observadores internacionales han documentado todo esto a lo largo de las mismas cuatro administraciones, con exactitud y con un punto ciego constante. Las acciones de calificación siguieron el deterioro, los análisis energéticos pronosticaron la producción dentro de rangos razonables y el reporte de balance ha sido competente. Lo que la comunidad de observadores subpondera es la condición estructural, y la razón está en el marco desde el que trabaja. El análisis financiero corporativo y el análisis de crédito soberano son disciplinas separadas, y ningún producto analítico estándar evalúa la alineación entre ambas. La condición de Pemex vive justamente en esa intersección, donde ninguno de los dos instrumentos alcanza a verla por sí solo. La documentación de síntomas es voluminosa; el diagnóstico arquitectónico falta.

Arbitraje temporal a través del sexenio

El sexenio presidencial mexicano crea un problema de temporalidad específico para cualquier empresa estatal bajo influencia presidencial, y esa temporalidad es lo que vuelve políticamente irracional que una sola administración intente el rediseño arquitectónico. Un presidente entrante tiene todas las razones para anunciar la transformación temprano: el anuncio separa a la nueva administración de la anterior, señala capacidad de cambio y le entrega a la base algo visible que leer como compromiso reformista. Un presidente saliente tiene todas las razones para declarar avances al cierre del sexenio, muestre lo que muestre la trayectoria de fondo, ya que el costo político del fracaso eventual aterriza en su sucesor. La fase final de un sexenio es cuando una administración cosecha el retorno de haber lanzado una transformación. El retorno de haberla terminado llega en el turno de otro.

El incentivo para lanzar y el incentivo para completar corren en relojes distintos, y en la distancia entre esos relojes vive el arbitraje. Un plan de reestructuración con un nuevo diseño organizacional, un equipo directivo fresco y un conjunto de metas de producción paga retornos políticos en doce a dieciocho meses, bien dentro del horizonte en que la administración opera. El rediseño que volvería durable cualquier plan paga mucho más allá de ese horizonte. Ese rediseño tendría que cambiar el papel del sindicato en las decisiones operativas, la relación de autoridad presupuestal con Hacienda, el ciclo de nombramientos que determina quién ocupa el liderazgo técnico, y las disposiciones constitucionales y legales que definen la relación de la compañía con el Estado. Toma años ejecutarlo y entrega sus resultados operativos mucho después de que el presidente que lo autorizó dejó el cargo. El retorno lo cobra un sucesor, a menudo de otra orientación política, mientras la administración que inició el trabajo paga su costo político completo.

La respuesta racional a esa estructura es lanzar el plan visible y diferir el rediseño, y las cuatro administraciones hicieron exactamente eso. La trayectoria es el resultado acumulado de cuatro aplazamientos consecutivos, cada uno con un plan cuyas ambiciones excedían la arquitectura dentro de la cual tenía que operar, y cada uno seguido de otro aplazamiento impulsado por el mismo incentivo que produjo el anterior. El arbitraje es racional para cualquier administración aislada y caro para la empresa que absorbe los cuatro.

Las cuatro restricciones que todo plan rodea

La arquitectura de decisión de Pemex tiene cuatro rasgos que toda reforma ha reconocido y ninguna ha alcanzado. La constancia de ese reconocimiento sin resolución merece atención por sí sola. Marca la línea entre lo que la reforma convencional puede atender y lo que no.

La autoridad presidencial sobre la operación corre por la asignación presupuestal, los nombramientos directivos y la orientación política que se impone sobre la independencia formal que la dirección de la compañía nominalmente tiene. Esa autoridad es tan legítima como real: Pemex es un símbolo nacional tanto como una empresa energética, y el poder que la gobierna refleja ese peso. Su costo operativo es igual de concreto. Las decisiones que requieren alineación presidencial no se mueven a la velocidad que exige una operación petrolera y de gas de esa escala, y el rezago se acumula a lo largo del ciclo operativo de maneras que el relato político nunca saca a la superficie.

El control sindical sobre la contratación y la clasificación de puestos antecede por décadas al desalineamiento actual y ha sobrevivido a todos los ciclos de reestructuración, incluidos los que se propusieron cambiarlo. El contrato del STPRM vuelve la flexibilidad operativa dependiente de la negociación laboral, en un contexto político donde negociar duro con el sindicato le cuesta a cualquier administración mucho más de lo que puede esperar recuperar. Así que todo plan señala la restricción como material, todo plan la gestiona en el margen y ninguno la alcanza. Alcanzarla exigiría un capital político que la administración patrocinadora no tiene para gastar.

Los ciclos de nombramiento atados al sexenio dejan a la compañía sin el conocimiento institucional que la operación técnica requiere. Un liderazgo que rota con el ciclo político no construye la comprensión de varios años de la que dependen los campos y la infraestructura complejos; esa comprensión viene de años dentro de los activos específicos de la compañía, y las credenciales transferibles no la sustituyen. Los nombramientos de cada administración son defendibles en sus propios términos, y los designados suelen ser capaces. El efecto acumulado sobre el conocimiento institucional es el costo invisible que las métricas nunca capturan. Ningún plan ha diseñado alrededor de él, y la razón es una regresión: diseñar alrededor exigiría un ciclo de nombramientos independiente del sexenio, lo que exigiría la autoridad política para acotar el poder de nombramiento del sexenio, que es la única autoridad que ninguna administración está en posición de ceder.

La autoridad presupuestal sobre el despliegue de capital reside en Hacienda, y ese ruteo decide qué consideraciones dan forma a las inversiones que fijan la producción. Los criterios de la Secretaría son fiscales: preocupaciones legítimas para cualquier gobierno, y el instrumento equivocado para elegir qué campos desarrollar, qué asociaciones perseguir y qué infraestructura construir. El capital sigue el ciclo fiscal federal mientras los activos corren sobre un ciclo operativo propio, de manera que el despliegue nunca coincide con lo que la compañía está tratando de operar.

Deuda de alineación soberana

La deuda de alineación se presenta en Pemex en una forma cualitativamente distinta de la versión del sector privado, y esa diferencia cambia qué clase de intervención podría llegar a resolverla. Dentro de una corporación, la deuda de alineación se acumula entre la gobernanza formal y la realidad operativa de una sola organización, y la corporación puede en principio amortizarla rediseñando su propia gobernanza interna: un ejercicio difícil, pero uno que tiene autoridad para conducir. En Pemex la deuda se acumula entre tres lógicas de gobernanza que ningún actor tiene autoridad para rediseñar en conjunto. La lógica empresarial exige operar con criterios técnicos y comerciales para mantenerse operativamente adecuada. La lógica estatal exige responder a la orientación política y a la política pública: el Estado es dueño de la compañía, y la compañía sirve a fines del Estado. La lógica política premia a cada administración por la iniciativa visible por encima del cambio estructural durable, que es lo que el sistema electoral paga.

Ningún plan mejor reconcilia las tres, ya que la tensión vive fuera de cualquier plan, en la relación entre una empresa, su dueño estatal y el sistema político que gobierna a ambos. Cada administración que reestructuró la deuda, ajustó la asignación de capital y lanzó un nuevo programa de producción gestionó la expresión de la deuda de alineación soberana y dejó la deuda misma intacta. La trayectoria a lo largo de cuatro administraciones es el registro acumulado de esa gestión sin resolución.

El concepto viaja. Aplica donde las tres lógicas permanecen en tensión, donde el calendario político corre contra las escalas de tiempo operativas, y donde los instrumentos de reforma financiera y operativa no alcanzan la arquitectura política que manda. Pemex es el caso visible del momento. Petrobras carga la condición: la investigación del Lava Jato expuso las patologías de gobernanza que había producido la integración política con el Estado, y los sucesivos intentos de reforma siguieron chocando con el mismo límite arquitectónico. Eskom también la carga, con una trayectoria de dos décadas que sigue el patrón de reforma repetida sin rediseño que el framework anticipa. La condición asoma además en las petroleras nacionales de varios Estados de la OPEP, con ropaje institucional distinto. Los sistemas políticos, las estructuras de propiedad y las características operativas varían de maneras que cambian cómo interactúan las tres lógicas, así que el framework no aplica de manera uniforme. La condición reaparece con la frecuencia suficiente para darle a la categoría poder diagnóstico.

Nombrar la condición hace una cosa útil: mueve la pregunta analítica desde por qué falló un plan específico hacia si algún plan, bajo las condiciones políticas vigentes, podría tener éxito. La primera pregunta produce el ciclo de plan, fracaso y plan que ha definido la reforma de la empresa estatal en muchos países. La segunda produce una conversación más dura sobre si las condiciones políticas mismas pueden cambiar, y qué tomaría cambiarlas. Esa conversación toca una arquitectura que quienes están en la sala a menudo no pueden cuestionar, y por eso rara vez ocurre. Es también la conversación que la condición exige.

Fácil de especificar, extraordinario de ejecutar

Los requisitos para la transformación estructural de Pemex son fáciles de nombrar y políticamente extraordinarios de implementar, y la distancia entre nombrar e implementar es el aspecto operativo de la deuda de alineación soberana. Los requisitos tienen que atender los cuatro rasgos en conjunto. Cada uno refuerza a los otros, y la parte que queda sin tocar reabsorbe cualquier reforma parcial.

Las reformas parciales ya ejecutadas lo demuestran. La reforma energética de 2013 y 2014 abrió la posibilidad constitucional de capital privado en el sector upstream, un cambio que ninguna reforma anterior había alcanzado, mientras la gobernanza operativa de la compañía quedó en buena medida como estaba en las dimensiones que este texto describe. La reversión de 2018 restauró la centralización que la reforma constitucional había relajado en parte, lo que muestra cuán durable es la arquitectura centralizada incluso frente a un cambio constitucional dirigido a aflojarla. La arquitectura absorbe la reforma en las dimensiones que la reforma alcanza y sigue operando en las que no, y la trayectoria refleja más las dimensiones intactas que las modificadas.

Una autoridad de decisión independiente del sexenio exigiría un consejo con independencia genuina de la administración en turno, procesos técnicos de nombramiento que crucen los periodos presidenciales con aislamiento explícito del ciclo, y una autoridad presupuestal que mantenga fuera de Hacienda las decisiones operativas por debajo de un umbral definido. Cada elemento es fácil de especificar y exigente de ejecutar: cada uno transfiere a una estructura que no controlaría de manera directa una autoridad que el sistema político hoy retiene, y esa transferencia es la concesión que ninguna administración ha estado dispuesta a hacer. Una gobernanza sindical que permita flexibilidad operativa exigiría renegociar el contrato del STPRM que ha definido las restricciones de la compañía por décadas; el interés del sindicato en el arreglo actual es real, y el costo político de la renegociación ha excedido el apetito de todas las administraciones. Una asignación de capital sobre criterios operativos exigiría separar las decisiones de inversión que fijan la trayectoria de producción de las decisiones políticas que hoy las gobiernan, de modo que la compañía tome esas decisiones sobre bases técnicas y comerciales, y el ciclo fiscal gobierne lo que un ciclo fiscal debe gobernar.

Cada cambio es políticamente costoso y estructuralmente necesario, y el espacio entre esa necesidad y las condiciones que la volverían posible es la arquitectura de la deuda de alineación soberana. La pregunta que el plan actual invita es si rediseña la arquitectura que volvió inabsorbible a cada plan anterior, o si apila nuevas ambiciones sobre cimientos sin cambios. El mediano plazo responderá, a través de la trayectoria que herede la próxima administración y que el próximo plan se proponga revertir.

La arquitectura debajo del plan

La lectura más útil de cualquier plan de Pemex deja de lado sus metas de producción, su programa de inversión y su tratamiento de la deuda. Esos tres son la superficie del plan: describen lo que el plan pretende entregar sin describir las condiciones bajo las cuales la entrega es posible. La lectura útil pregunta qué hace el plan con los ciclos de nombramiento, las restricciones sindicales, el ruteo de la autoridad presupuestal y el horizonte presidencial que premia la iniciativa visible por encima del cambio durable.

Un plan que atienda esas condiciones, aunque sea en parte, es algo distinto de sus antecesores y merece atención analítica en sus propios términos. Un plan que mejore las métricas y las metas mientras deja intacta la arquitectura se suma a la secuencia que sus antecesores definieron, y la trayectoria contará la historia en el próximo sexenio como la contó en cada uno de los últimos cuatro. La ambición de las metas es lo de menos. La pregunta es si alguien rediseñó la arquitectura que está debajo para volverlas entregables, y las decisiones concretas del plan sobre los cuatro rasgos la responden de manera empírica.

La deuda de alineación soberana no cede ante mejores planes. Cede ante un rediseño estructural de la relación de gobernanza entre empresa, Estado y sistema político, y ese rediseño es el trabajo que ninguna administración ha hecho. La evidencia es la constancia misma: los fracasos particulares varían de un plan a otro, y la trayectoria no. La arquitectura es la constante que nadie ha tocado. Hasta que alguien la toque, la trayectoria ya dice lo que el plan actual entregará.